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Divieto di mandato imperativo



 

Il presente lavoro è dedicato all’istituto del divieto di mandato imperativo e si concentra sulla trattazione del tema della rappresentanza politica. Infatti, dalla lettera dell’art.67 Cost. si evince che il divieto di mandato imperativo è sancito a presidio del principio della rappresentanza Nazionale. Il primo capitolo è dedicato alla ricostruzione storica del percorso evolutivo del concetto di rappresentanza politica, che ha avuto origine nel Medioevo, seppure con caratteri e funzioni diverse da quelle attuali. Infatti, la rappresentanza politica medievale è nata quando nei “pre- parlamenti”, vale a dire nelle assemblee meramente consultive, hanno fatto il loro ingresso i rappresentanti delle corporazioni di arti e mestieri. Nel medioevo, dunque, i rappresentanti agivano in nome e per conto dei gruppi di appartenenza, cioè delle corporazioni al fine di negoziare la tutela dei propri interessi con il potere del principe o del monarca. Per questo motivo la rappresentanza giuspubblicistica medievale non poteva dirsi politica perché mancava in partenza nei rappresentanti la volontà di affrontare i problemi della convivenza in un’ottica non parziale ma globale, non analitica ma sintetica, non partigiana ma unitaria. Successivamente alla crisi del regime feudale si è avuto l’avvento dello Stato moderno che si è fatto carico dei nuovi problemi nati dagli svolgimenti della vita sociale.

Lo Stato assoluto, dunque, ha assunto come proprio non più un fine specifico legato a singole posizioni soggettive, bensì fini di carattere generale rappresentati, non solo dalla sicurezza interna e da una politica estera di potenza nazionale, ma più in generale, dal benessere dell’intera collettività. A tutto ciò si è accompagnato un fenomeno di progressiva concentrazione del potere nelle mani del sovrano assoluto il quale traeva la sua legittimazione da un asserito principio di natura trascendente. In questo contesto le assemblee rappresentative sono state soppresse o, se mantenute, sono state subordinate alla volontà regia, avendo esclusivamente il compito di registrare i decreti del Re. Nel XIX secolo si è costituita l’organizzazione dello Stato liberale che, pur avendo come scopo il bene collettivo, aveva come obiettivo primario quello di assicurare la massima libertà possibile ai cittadini, nello Stato e nei confronti dello Stato. A differenza dello Stato assoluto, quello liberale era uno Stato non interventista ed intendeva tutelare un libero, pacifico e ordinato svolgimento della vita economica e sociale in un quadro di sicurezza rispetto a possibili minacce esterne. In questo contesto la parola d’ordine diventava libertà non soltanto civile ma anche politica. Tutto ciò ha determinato un radicale mutamento nella struttura del potere Statale.

Lo Stato liberale ottocentesco, infatti, era caratterizzato da almeno tre elementi: il substrato sociale portante costituito dalle borghesie nazionali, il principio di libertà individuale come fondamento e limite dell’azione dello Stato e la nuova legittimazione del potere che era rappresentativo. Esauritasi l’esperienza della monarchia assoluta la dottrina liberale ha ideato il principio della rappresentanza nazionale sostituendo al modello medievale basato sulla sostituzione, un altro basato, invece, sulla raffigurazione nel quale non trovano margini di potere né il re, né il popolo che, come rappresentato, viene completamente assorbito nel concetto di Nazione. Il passaggio dalla rappresentanza medievale a quella politica, dunque, si è verificato nel XIX secolo, quando in tutti i Paesi europei il Parlamento non era più, come nel medioevo, l’assemblea rappresentativa dei gruppi, esterna al potere centrale, bensì l’assemblea composta da soggetti eletti dal popolo a suffragio limitato per censo, interna allo Stato stesso e legittimata ad esprimere la volontà della Nazione. I componenti di questa assemblea, grazie al suffragio limitato per censo, erano espressione di una classe omogenea la quale, pur essendo solo una parte del tutto, riusciva ad imporre il proprio interesse come interesse generale. Essi non erano sostituti del rappresentato ma erano coloro che esprimevano la volontà popolare ipotetica nell’interesse generale; perciò nello Stato liberale era assolutamente vietato il mandato imperativo.

La Costituzione italiana, in vigore a partire dal 1948, non ha stravolto l’essenza del concetto di rappresentanza politica ottocentesca, ma ha inteso armonizzarlo con il naturale processo di democratizzazione del regime voluto dai Costituenti. Nel secondo capitolo del lavoro si approfondisce l’analisi dell’art.67 Cost., valutando l’influenza esercitata sull’assetto della rappresentanza politica dalla presenza dei partiti politici e dai diversi sistemi elettorali. Il testo dell’art.67 Cost. definisce il concetto di rappresentanza nazionale, disponendo che il parlamentare non deve agire solo come rappresentante di un determinato collegio o circoscrizione elettorale cioè di una parte sola del territorio, bensì in vista del soddisfacimento di quelli che egli stesso ritiene essere gli interessi generali, che dovranno, o dovrebbero, in caso di contrasto, prevalere su quelli localistici e particolari. Ne consegue la necessità di vietare che il rappresentante politico agisca con il vincolo di un mandato imperativo, che può discendere da pattuizioni intercorse con soggetti privati oppure da leggi e provvedimenti di natura pubblicistica. Pertanto, si considerano giuridicamente irrilevanti i mandati conferiti da elettori o gruppi di elettori ai propri rappresentanti al Parlamento e si dovrebbe escludere la validità di qualunque norma che intenda dare forma vincolata al rapporto rappresentativo. I concetti di rappresentanza nazionale e di divieto di mandato imperativo vanno, tuttavia, interpretati tenendo conto del ruolo che nel nostro ordinamento svolgono i partiti politici.

I partiti politici, infatti, agevolano l’esercizio della funzione di rappresentanza nazionale perché traducono in indirizzo politico le esigenze e gli interessi della collettività, accogliendo nelle loro fila elettori ed eletti, rappresentanti e rappresentati che si trovano ad essere accomunati dalla fedeltà ad un’unica idealità politica, dalla convinzione dell’utilità di perseguire il medesimo programma, cioè di tutelare un unico interesse generale distinto da quello dei singoli. La crisi che, ormai da tempo, sta attraversando il sistema dei partiti politici connessa alla perdita della loro carica ideologica fa sì che essi siano incapaci di svolgere il ruolo istituzionale di strumento che agevola l’esercizio della rappresentanza nazionale. Sin dagli inizi degli anni ’90 il rapporto tra il partito, il gruppo parlamentare, che è la proiezione del partito nel Parlamento, ed il parlamentare che vi aderisce, è stato notevolmente influenzato dal processo di “sterilizzazione” ideologica della politica..

I partiti, dunque, hanno perso la capacità di cogliere e tradurre sul piano istituzionale i bisogni della società civile ed hanno cessato di essere i rappresentanti della Nazione. La perdita di rappresentatività dei partiti politici, unita al nuovo sistema elettorale tendenzialmente maggioritario ha determinato una accresciuta valorizzazione dell’elemento personale e, con essa, degli eletti nei confronti del gruppo e del partito. Come dimostra il fenomeno della mobilità parlamentare, ciascun componente della Camera dei Deputati e del Senato della Repubblica, dunque, tende a rivendicare ampi spazi di autonomia rispetto al partito nelle cui liste è stato eletto. Tale comportamento non può essere sanzionato con la perdita dello status di membro del Parlamento, perché il parlamentare viola semplicemente la disciplina di partito, composta da regole di convenienza che vigono all’interno di una organizzazione della quale egli è parte integrante. Infatti, in base all’art.67 Cost. il partito non può imporre al parlamentare un mandato imperativo tale da generare un rapporto gerarchico con il rischio di trasformare il deputato in un proprio funzionario.

A questo punto ci si è posti un interrogativo: dato che i partiti non esprimono più scelte ideologiche forti e che il parlamentare non è legato al partito dal mandato imperativo ma solo da una disciplina interna e, perciò, può (come fa) rivendicare autonomia dallo stesso, al punto di cambiare gruppo parlamentare di appartenenza liberamente, si può ancora affermare che i partiti attraverso i loro eletti rappresentano la Nazione? E, di conseguenza, ha ancora un senso il divieto di mandato imperativo che, in passato, serviva proprio per garantire che gli eletti rappresentassero la Nazione nel suo insieme? Nel terzo capitolo si cerca di dare una risposta a queste domande analizzando le recenti proposte di riforma costituzionale finalizzate, tra l’altro, a modificare il bicameralismo perfetto. Infatti, facendo tesoro delle esperienze istituzionali di altri Paesi si propone di affiancare alla Camera politica che rappresenta la Nazione, una seconda Camera detta territoriale cioè rappresentativa delle autonomie locali.

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