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La cooperazione euromediterranea

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Il presente lavoro è dedicato all’analisi del ruolo svolto dalle Regioni nell’attuazione della cooperazione euromediterranea. Il primo capitolo delinea la lenta e progressiva evoluzione della politica comunitaria relativa ai rapporti con gli Stati della sponda sud del Mediterraneo. Il ruolo strategico svolto dall’area Mediterranea nella vita economica, sociale e culturale dell’Europa ha indotto gli Stati firmatari del Trattato di Roma istitutivo della Cee a riconoscere il principio d’associazione con i Paesi partner mediterranei. In attuazione di tale principio sono stati stipulati i primi accordi di associazione con la Grecia e con la Turchia finalizzati all’adesione di tali Paesi alla Comunità. Successivamente, le relazioni con i Paesi della sponda Sud del Mediterraneo non sono state più regolate da accordi di associazione ma da iniziative ed interventi adottati direttamente dalla Comunità Europea attraverso un approccio globale che imponeva la rinuncia alle differenziazioni tra Paese e Paese nei settori del commercio, della cooperazione e della mano d’opera attribuendo all’economia europea la capacità di stabilire legami strutturali con le economie dei Paesi mediterranei.

Tra la fine degli anni ’70 e il 1989 la Comunità europea si è impegnata a favorire lo sviluppo delle esportazioni dei Paesi del Mediterraneo verso l’area comunitaria in modo da permettere loro di finanziare i propri programmi di sviluppo. Inoltre, la Comunità ha posto in atto una cooperazione, soprattutto finanziaria, con lo scopo di favorire in loco la creazione di infrastrutture industriali e agricole. Alla fine degli anni ’80 ha avuto inizio una nuova fase di evoluzione della politica euromediterranea che si è sviluppata parallelamente ai cambiamenti geopolitici provocati dalla caduta del muro di Berlino e dai mutati equilibri all’Est. La Commissione europea ha formulato una nuova politica mediterranea tradotta in due documenti approvati dal Consiglio nel novembre 1989 e del giugno 1990. La cosiddetta seconda generazione della politica euromediterranea mira, per un verso, a consolidare l’azione già intrapresa e, per l’altro verso, ad introdurre una nuova dimensione dalle caratteristiche più dinamiche nelle relazioni con i Paesi mediterranei. Gli scarsi risultati conseguiti con la politica euromediterranea attuata nel trentennio 1960-1990 hanno indotto l’Unione Europea a promuovere il rilancio della cooperazione attraverso lo strumento del Partenariato fondato su due pilastri: da un lato la creazione di una zona euromediterranea di stabilità politica e di sicurezza, dall’altro la creazione di una zona economica euromediterranea.

La nuova politica euromediterranea è stata ufficialmente inaugurata in occasione della Conferenza di Barcellona del 1995 alla quale hanno partecipato, oltre ai ministri degli esteri degli allora quindici Stati membri dell’Unione Europea, anche l’Algeria, Cipro, l’Egitto, Israele, la Giordania, il Libano, Malta, il Marocco, la Siria, la Tunisia, la Turchia, l’Autorità Palestinese. I Paesi partecipanti hanno approvato una Dichiarazione costituita da un preambolo e quattro capitoli dai quali emerge un profondo mutamento di prospettiva nella politica euromediterranea. Infatti, tra gli Stati membri dell’Unione europea e i partners del Mediterraneo non si instauravano relazioni articolate solo intorno all’interscambio di merci e prodotti e alla concessione di assistenza finanziaria. La nuova politica euromediterranea intendeva sviluppare il principio in base al quale era necessario migliorare le condizioni politiche ed economico-sociali della zona, globalmente considerate, per restituire al bacino del Mediterraneo una stabilità fondamentale anche nel processo di costruzione dell’Unione Europea.

Il settore più importante fatto oggetto del partenariato euromediterraneo era rappresentato da quello economico finanziario. A tal proposito la Dichiarazione di Barcellona postulava la creazione di una zona di libero scambio entro il 2010 sulla base di accordi euromediterranei e di accordi di libero scambio stipulati tra i vari Stati membri. Inoltre, i Paesi firmatari della Dichiarazione intendevano promuovere l’aumento sostanziale dell’assistenza finanziaria. Il principale strumento previsto durante la Conferenza di Barcellona per raggiungere gli obiettivi del partenariato economico era rappresentato dal programma MEDA che predisponeva le misure di accompagnamento finanziarie e tecniche. Si tratta di un programma organico che si ispirava a quelli già adottati dall’Unione Europea per i Paesi dell’area soggetta all’influenza comunista e per le ex repubbliche sovietiche.
La parte conclusiva del primo capitolo è dedicata all’analisi della natura giuridica del partenaritao euromediterraneo che si configura come una forma specifica di cooperazione che si pone a metà strada tra il diritto globale ed il diritto europeo.

Il partenariato, infatti, nasce dal diritto prodotto da una Conferenza Internazionale che rappresenta un organismo che richiama, su scala regionale, la prassi delle conferenze internazionali convocate dalle Nazioni Unite sin dal 1992. Tuttavia, a differenza delle Conferenze internazionali convocate dalle Nazioni Unite, la Conferenza di Barcellona si è chiusa con la stipula di accordi di associazione tra l’Unione Europea e i partners del Mediterraneo, finalizzati a dare attuazione a quanto sancito dalla Dichiarazione di Barcellona. Attraverso gli accordi, infatti, è possibile garantire una maggiore stabilità al partenariato e orientare i Paesi del Mediterraneo verso i principi che sono a fondamento dell’ordinamento comunitario. Proprio la presenza degli accordi di associazione, concorre a differenziare la cooperazione attuata con il partenariato rispetto agli schemi abituali del diritto internazionale. Infatti, a differenza della maggior parte degli ordinamenti giuridici fondati sulla cooperazione, l’ordinamento euromediterraneo non si limita a coordinare l’azione dei singoli membri o a consentire la comparazione tra i diversi sistemi ma prevede, entro certi limiti, la convergenza intorno al sistema giuridico comunitario.

Il partenariato euromediterraneo persegue una pluralità di obiettivi in diversi settori della cooperazione internazionale, esattamente come la regolazione globale. Tuttavia, il programma delineato dalla Dichiarazione di Barcellona non si inserisce nel quadro generale del sistema introdotto dalle Nazioni Unite. La Dichiarazione di Barcellona, infatti, mette a punto un programma tendenzialmente autonomo rispetto a quello della Nazioni Unite e che si connette strettamente all’architettura funzionale dell’Unione Europea. Da un punto di vista organizzativo, poi, i Paesi membri hanno dato luogo ad un regime internazionale che può contare, in parte, su apparati che costituiscono una diretta espressione della Conferenza di Barcellona, in parte, su uffici dell’UE e, quindi, di un organismo esterno, chiamati ad operare in funzione e nell’interesse del partenariato.
In merito alla disciplina amministrativa, invece, è opportuno osservare che essa è posta in essere, a volte, direttamente dai Paesi membri, a volte, da organismi transnazionali di settore composti da rappresentati dei governi, amministratori o esperti nazionali. In tal modo, si realizza un disegno che si distingue nettamente dall’esperienza delle organizzazioni internazionali nelle quali prevale un’amministrazione preposta alla cura di un interesse proprio all’organizzazione e sottratta all’influenza statale.

Nel suo complesso, dunque, il partenariato euromediterraneo ha un assetto molto articolato. Per un verso, rappresenta un regime internazionale dotato di un proprio ed autonomo fondamento giuridico, basato su meccanismi di coordinamento e di cooperazione, volto a privilegiare la volontarietà piuttosto che la conformazione. Tuttavia, il regime in esame realizza anche un effetto di convergenza dei sistemi giuridici delle parti verso l’ordinamento giuridico europeo, organizza la cooperazione non secondo gli schemi tipici dell’esperienza internazionale ma riproducendo l’articolazione di base del metodo comunitario e consente alla Commissione di occupare una posizione di preminenza funzionale nel processo decisionale.

Il secondo capitolo del lavoro è dedicato all’analisi delle fasi successive di attuazione del Partenariato Euromediterraneo e della Dichiarazione di Barcellona del 1995. Purtroppo l’attuazione concreta dell’idea ispiratrice del partenariato euromediterraneo rappresentata dalla creazione di uno spazio comune di pace, prosperità, stabilità e sicurezza nel quadro di una cooperazione globale e solidale è stata ostacolata, non solo da problematiche di carattere economico, ma anche dalla lentezza delle procedure di negoziato e di ratifica degli accordi di associazione, dagli scarsi risultati ottenuti sotto l’aspetto dell’introduzione della democrazia e del rispetto dei diritti umani nell’ordinamento di taluni dei Paesi terzi e, infine, dalle vicende geopolitiche globali che hanno fatto riesplodere le tensioni nell’area, compromettendo sensibilmente lo sviluppo della cooperazione. Durante le Conferenze ministeriali indette a partire dal 1997 gli Stati membri dell’UE e i paesi Partner del Mediterraneo hanno ribadito il proprio impegno nella attuazione della Dichiarazione di Barcellona e nella realizzazione degli obiettivi in essa sanciti. Tuttavia, si è verificato che i fattori che rallentavano la cooperazione eruomediterranea erano molteplici e di varia natura ed erano legati anche alla generale politica di vicinato condotta dall’UE.

Il progressivo allargamento dei confini dell’UE avvenuto verso Est nel 2004 ha determinato un mutamento del centro d’interesse delle politiche comunitarie. La instaurazione del partenariato con i Paesi della sponda sud del Mediterraneo è divenuta un obiettivo secondario rispetto alla creazione di relazioni con “i nuovi vicini”. Pertanto la politica euromediterranea si è indebolita. Alcuni Paesi dell’UE hanno visto nell’allargamento ad est una vera e propria opportunità di sviluppo che si è rivelata più appetibile di quella connessa alle relazioni con la sponda sud del Mediterraneo. Il processo di Barcellona, dunque, ha subito una battuta d’arresto che non ha riguardato solo le relazioni economiche ma, complessivamente, i pilastri del partenariato. In particolare, il lato oscuro delle politiche euromediterranee è rappresentato soprattutto dal rispetto dei diritti umani e dalla democratizzazione dei Paesi della sponda sud. Infatti, gli sforzi profusi dall’Unione Europea sono rimasti ancorati sul piano delle dichiarazioni di principio.

A dieci anni dall’avvio del progetto di cooperazione euromediterranea i 25 Paesi dell’UE, assieme ai 10 Paesi della sponda sud del bacino del Mediterraneo, si sono ritrovati a Barcellona a raccogliere i frutti delle attività svolte, con l’intento di rilanciare nuove proposte e impegni. Il vertice che, per la prima volta, doveva riunire i capi di Stato e di Governo per testimoniare l’importanza attribuita alla cooperazione, non ha avuto il successo sperato. Infatti, per i Paesi arabi, ad eccezione di Turchia e Palestina, non hanno partecipato i Capi di Stato e ciò ha conseguentemente ridotto l’impatto del vertice. Malgrado ciò, l’incontro ha permesso che si prendesse in considerazione il ruolo che gli enti regionali costieri hanno e possono svolgere nelle politiche di cooperazione in tema di immigrazione, lotta al terrorismo, sviluppo economico e buon vicinato. Numerosi presidenti delle regioni italiane hanno rilanciato il necessario coinvolgimento delle regioni nel processo di Barcellona, perché gli obiettivi che il partenariato euromediterraneo si è prefissato nel 1995 e che, dieci anni dopo, sono riaffermati e si portano avanti, sono spesso meglio realizzabili a livello regionale e locale.

Il terzo capitolo è dedicato all’Unione per il Mediterraneo progetto proposto dal Governo Francese per superare la crisi del processo di Barcellona. Tale proposta parte dal presupposto che il rapporto con il Mediterraneo è di cruciale importanza politica e occorre pertanto dedicargli un impegno ben maggiore dell’attuale. Da un lato, il mondo di sicurezza cooperativa vagheggiato negli anni novanta del secolo scorso non si è materializzato. Dall’altro, il Partenariato euromediterraneo, essendosi ridotto a una mera conferenza diplomatica a basso profilo, appare di scarsa utilità politica. Di qui l’idea che occorre un formato a maggiore intensità politica e con obiettivi meno generali, più circoscritti, ma anche più credibili, di quelli delle politiche dell’UE. Pertanto, si propone di arricchire la governance nel Mediterraneo con un’ulteriore sfera di cooperazione che riunisca tutti i Paesi rivieraschi su questioni di interesse reciproco, adottando un approccio basato su progetti concreti. L’Unione per il Mediterraneo deve essere focalizzata su progetti che siano di comune interesse sia per la sponda sud sia per quella nord del Mediterraneo, sulla base dei quali avviare un percorso di cooperazione e integrazione. Attraverso la ricostruzione della nascita e dell’evoluzione del progetto dell’Unione per il Mediterraneo è possibile verificare che esso costituisce un’iniziativa che, indubbiamente, ha il merito di cogliere ed offrire con tempestività, una soluzione ad un problema politico reale e di grande portata. Quello della assoluta insufficienza del ruolo dell’Unione Europea di fronte alla crescente divaricazione economica, politica e culturale tra l’Europa ed i Paesi del Sud e dell’Est del Mediterraneo.

Tuttavia, l’istituzione del nuovo organismo internazionale non ha mancato di suscitare perplessità. L’Unione è finalizzata ad introdurre un nuovo approccio ai rapporti tra l’UE e i Paesi del Mediterraneo e si coordina con difficoltà con la politica di cooperazione euromediterranea fondata sul partenariato e con la politica europea di vicinato. Ciò mette a rischio la coesione europea. Infatti, il partenariato eruomediterraneo e la politica di vicinato se, da un lato, si sono rivelate deludenti rispetto all’obiettivo della trasformazione del Mediterraneo in un’area strategica, da un altro lato sono senz’altro in linea con la coesione europea. Per converso, invece, l’Unione per il Mediterraneo propone una soluzione più dinamica e di alto profilo politico, ma rischia di mettere in questione la coesione europea. Infatti, è difficile resistere alla tentazione di concludere che l’Unione per il Mediterraneo possa creare una scissione all’interno dell’UE tra gli Stati membri del sud che instaurano i rapporti con i Paesi del Mediterraneo e gli altri Stati dell’UE che privilegiano i rapporti con l’atlantico.
L’ultimo capitolo del lavoro è dedicato al fondamentale ruolo che le Regioni possono svolgere nell’attuazione della politica euromediterranea. Attualmente l’UE porta avanti una strategia euromediterranea ambivalente che dovrebbe tendere a conciliare il metodo diplomatico del Partenariato con quello istituzionale e politico dell’Unione per il Mediterraneo.

L’attuazione del Partenariato euromediterraneo, non diversamente dall’attività politica progettuale svolta dall’Unione per il Mediterraneo, richiedono il coinvolgimento delle realtà locali. Del resto le stesse Regioni e gli enti locali, in nome del principio di sussidiarietà, da lungo tempo rivendicano un ruolo di primo piano in un settore che, tradizionalmente, è riservato alla competenza Statale. Tale principio, infatti, mira a garantire che le decisioni siano adottate il più vicino possibile al cittadino, verificando che l’azione da intraprendere a livello comunitario sia giustificata rispetto alle possibilità offerte dall’azione a livello nazionale, regionale o locale. Concretamente ciò significa che nei settori che non sono di sua esclusiva competenza l’UE interviene soltanto quando la sua azione è considerata più efficace di quella intrapresa a livello nazionale, regionale o locale.

Le Regioni italiane hanno maturato le prime significative esperienze nel campo della cooperazione internazionale per effetto del processo di decentramento politico e amministrativo apportato dalle modifiche legislative e costituzionali degli ultimi dieci anni. Le Regioni, infatti, attraverso un’articolazione territoriale che favorisce il rapporto diretto fra cittadino ed istituzione, l’esercizio progettuale sperimentato per l’utilizzo dei fondi comunitari e la partecipazione ad iniziative in tema di cooperazione allo sviluppo hanno maturato un complesso patrimonio di conoscenze, particolarmente adatto a soddisfare i bisogni dei Paesi in via di sviluppo. L’esigenza di accrescere la partecipazione attiva delle Regioni alla politica di cooperazione internazionale ha condotto alla istituzione della CALRE ovvero la Conferenza delle Assemblee Legislative Regionali Europee che riunisce i settantaquattro Presidenti delle Assemblee legislative regionali europee. Come si evince dalle tematiche trattate nel corso delle conferenze annuali, l’attività della CALRE è finalizzata ad evitare che i Parlamenti regionali siano confinati nel ruolo di meri testimoni passivi dell’unificazione europea. Anche i Parlamenti europei, infatti, rappresentano una grande moltitudine di cittadini dell’UE; inoltre, essi non solo danno forma a una visione politica, ma anche a una identità culturale e si trovano, pertanto, in una posizione ideale per proteggere tale identità culturale nel processo di globalizzazione e unificazione.

La CALRE ha allegato alla Dichiarazione di Milano del 2004 una dichiarazione specifica sulla cooperazione interparlamentare euromediterranea. Inoltre, nel corso dei lavori del Comitato permanente della CALRE svoltisi ad Udine nel gennaio 2007 è emersa l’esigenza di organizzare una Conferenza sul Mediterraneo, per fare il punto sulle questioni della sicurezza, dell’ immigrazione e dello sviluppo. Discutere di questi temi, infatti, è un segno di come le Assemblee legislative regionali vogliono dibattere su temi veri, concreti, che toccano gli interessi della gente. La Conferenza si è tenuta nel luglio del 2007 a Napoli, città che guarda con particolare attenzione al Mediterraneo e costituisce lo snodo ideale del dialogo tra i tre Continenti (Europeo, Asiatico ed Africano) lambiti da questo mare. Nel corso della Conferenza è stato affrontato il tema della cooperazione legislativa euromediterranea dal punto di vista dei diritti umani, di quelli socio-culturali e di quelli economici, facendo di questi tre aspetti una sintesi emblematica per il progresso intercontinentale, per la pace internazionale e per la giustizia globale. Inoltre, sono state trattate numerose tematiche che hanno un’incidenza diretta ed immediata sull’attuazione del Partenariato euromediterraneo e, in generale, della politica europea relativa all’area del Mediterraneo. La Conferenza si è conclusa con l’impegno delle assemblee regionali a garantire la continuità del dialogo attraverso l’istituzione di una Conferenza permanente tra le Assemblee legislative regionali e gli organismi istituzionali omologhi nella riva sud del Mediterraneo. Inoltre, è stata presentata la proposta di Dichiarazione delle Assemblee regionali sulla cooperazione parlamentare euromediterranea, che rappresenta un documento programmatico e, al tempo stesso, l’auspicio per una nuova base relazionale di natura politica.

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