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Bilancio dell’Unione Europea

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Il presente lavoro è dedicato all’analisi del bilancio dell’Unione Europea nato come strumento necessario per la definizione dell’assetto finanziario delle originarie Comunità Europee. Nel primo capitolo si ricostruiscono le fasi più importanti dell’evoluzione del bilancio comunitario che, sin dalla istituzione della CEE, della CECA e dell’EURATOM e per un lungo periodo di tempo, ha continuato ad essere finanziato dai soli contributi nazionali degli Stati membri. I Trattati di Roma istitutivi delle comunità, infatti, prevedevano che il bilancio di funzionamento fosse coperto da contributi finanziari ripartiti tra gli Stati membri secondo una consueta chiave di ripartizione, fondata, essenzialmente, su criteri politici.

Con la firma del Trattato di Bruxelles del 1965 che sancì l’unificazione degli organi delle tre Comunità, fu introdotto il bilancio unico e la Commissione presentò alcune proposte attuative dell’art.201 del Trattato di Roma tendenti a procurare alla Comunità entrate indipendenti basate, soprattutto, sui prelievi agricoli nonché sui diritti della tariffa doganale comune. Al termine di un lungo lavoro di consultazione e discussione, gli Stati membri definirono i principi fondamentali del regime del finanziamento autonomo della Comunità. Nel corso del Consiglio europeo di Lussemburgo dell’aprile del 1970, fu firmato il Trattato che modificava talune disposizioni in materia di bilancio dei Trattati istitutivi delle Comunità europee. Il Trattato introdusse di fatto il sistema delle risorse proprie, in sostituzione dei contributi nazionali. Dal punto di vista istituzionale, si stabilì che il Parlamento europeo divenisse con il Consiglio uno dei due rami decisionali in tema di bilancio.

Negli anni ’80 del 1900 l’equilibrio istituzionale comunitario venne meno a causa dell’introduzione del suffragio universale per il rinnovo del Parlamento. Tale innovazione determinò tensione nei rapporti tra il Parlamento e il Consiglio. Il processo decisionale relativo al bilancio ne risentì e divenne eccessivamente complesso. Nello stesso periodo venne meno anche l’equilibrio economico del bilancio comunitario. Ciò dipese dagli squilibri di bilancio di alcuni Stati membri, nonché dalla crescente inadeguatezza delle risorse al fabbisogno comunitario. Il problema degli squilibri di bilancio emerse con riferimento alla situazione particolare del Regno Unito, Stato che era caratterizzato da un lato, da un’economia agricola modesta e una forte importazione di prodotti agroalimentari da paesi terzi e, dall’altro lato, da un contributo notevole al finanziamento del bilancio comunitario dovuto all’elevata base imponibile IVA rispetto al PNL del Paese. Per risolvere il problema dello squilibrio di bilancio furono introdotti meccanismi di compensazione e di correzione.

Fu, inoltre, necessario intervenire con una riforma del sistema di finanziamento che fu attuata attraverso il I primo pacchetto Delors, approvato dal Consiglio europeo di Bruxelles nel 1988. Con il I pacchetto Delors per la prima volta, furono definite le prospettive finanziarie consistenti in un quadro di riferimento pluriennale interistituzionale che doveva essere rispettato nel corso di ciascuna delle varie procedure di bilancio annuali. Pertanto, fu instaurato un budgeting system di qualità, basato sulla definizione e programmazione pluriennale delle politiche comunitarie e si crearono politiche di coesione integrate con i bilanci nazionali e un budgeting process all’insegna della collaborazione istituzionale. Con la firma del Trattato istitutivo dell’UE sono state inserite delle disposizioni normative che definiscono la disciplina di bilancio.

Il bilancio rimane lo strumento fondamentale della politica economica degli Stati membri dell’UE che, tuttavia, pur mantenendo i propri poteri in campo fiscale e la propria discrezionalità in tema di allocazione delle risorse, devono soggiacere ad una disciplina comune. Nel 1992, il Consiglio Europeo di Edimburgo, ha approvato il II pacchetto Delors che si è concretizzato nelle prospettive finanziarie 1993-99. Nel 1997 la Commissione ha presentato una serie di proposte per una terza prospettiva finanziaria relativa al periodo 2000-06 che tenesse conto dei due fondamentali obiettivi del rafforzamento e dell’allargamento dell’UE. Le prospettive finanziarie 2000-2006 sono state adottate dal Consiglio europeo di Berlino, dopo due anni di negoziati. Tali prospettive sono molto diverse da quelle relative al periodo precedente in quanto è prevista una nuova categoria di spese finalizzata a supportare i Paesi candidati nella fase di preparazione all’entrata nell’UE ed è predisposto un margine a disposizione per coprire il costo di qualsiasi allargamento nel periodo compreso tra il 2000 e il 2006. Nel 2005 sono state adottate dal Consiglio Europeo di Bruxelles le prospettive finanziarie per il periodo 2007-2013. Le quarte prospettive finanziarie della storia UE si caratterizzano per la stabilità delle risorse e per una riorganizzazione interna delle rubriche di spesa.

L’analisi dei principi fondamentali che, in base al Trattato UE, presiedono alla elaborazione del bilancio comunitario consentono di concludere che esso costituisce l’atto con il quale le istituzioni comunitarie autorizzano, ogni anno, il finanziamento del complesso delle attività e degli interventi comunitari. Il bilancio, quindi, ha come finalità essenziale destinare risorse finanziarie alla realizzazione degli obiettivi fondamentali e delle priorità politiche dell’Unione; pertanto, rappresenta un’importante campo di negoziazione e confronto tra i Paesi membri dell’UE e, contemporaneamente, tra le sue principali Istituzioni. Il secondo capitolo è dedicato all’esame più approfondito delle risorse proprie e delle prospettive finanziarie. Le risorse proprie nell’ambito del bilancio comunitario costituiscono una delle entrate impiegate per finanziare l’attuazione degli obiettivi dell’UE. Già l’art.201 del Trattato di Roma stabiliva che : “Il bilancio, fatte salve le altre entrate, è finanziato integralmente tramite risorse proprie”. Le risorse proprie, dunque, erano considerate i mezzi di finanziamento propri e indipendenti dagli Stati membri e si qualificavano come entrate assegnate alla Comunità per finanziare il proprio bilancio, che le spettavano di diritto senza bisogno di un’ulteriore decisione delle autorità nazionali.

Tuttavia, l’art.201 restò per lungo tempo inattuato, dal momento che il bilancio comunitario continuò ad essere finanziato, principalmente, da contributi dei singoli Stati membri. La svolta autonomistica fu decisa dai capi di Stato e di governo solo nel 1969 durante la riunione tenutasi all’Aia. A seguito di tale riunione fu adottata la decisione del 21 aprile 1970 che segnò il passaggio dai contributi nazionali, mezzo di controllo per gli Stati membri sulle politiche varate dalle Comunità, a un finanziamento autonomo mediante risorse proprie “tradizionali” (prelievi agricoli, dazi doganali) e un’entrata basata sull’imposta sul valore aggiunto.

Nel corso degli anni le risorse proprie hanno assunto un’importanza sempre maggiore nel complessivo sistema di finanziamento della UE. Tuttavia, nell’ambito di tali entrate autonome si è verificata una progressiva riduzione delle risorse proprie tradizionali e di quelle basate sull’IVA, mentre è aumentata la quota relativa ai contributi basati sul PNL, risorsa introdotta nel 1994 e capace di garantire il gettito necessario a coprire le spese. Sebbene l’attuale sistema sia riuscito a fornire risorse sufficienti per finanziare il bilancio UE, si continua a discutere se sia possibile migliorare le fonti di finanziamento. Il processo di lenta definizione delle risorse proprie si incrocia con l’evoluzione delle prospettive finanziarie che, lungi dall’essere un mero documento contabile, traducono in termini finanziari le priorità fissate per le politiche dell’UE.

Ciascuna prospettiva finanziaria, infatti, stabilisce il massimale di spesa per ogni rubrica di bilancio comunitario, con il fine di evitare che una delle aree di cui si compone complessivamente il bilancio comunitario possa essere finanziata con i fondi destinati ad un’altra linea di intervento. Trattandosi di uno strumento che ha contenuto politico è interessante esaminarne l’evoluzione. Infatti, dalle prospettive finanziarie è possibile dedurre il progressivo cambiamento delle scelte politiche dell’UE. Il terzo capitolo è dedicato all’analisi della normativa che disciplina la procedura di approvazione ed esecuzione del bilancio e ne individua le componenti essenziali. Il quarto capitolo si sofferma sui bilanci comunitari per il 2008 e per il 2009 e, infine, l’ultimo capitolo è dedicato alla verifica conclusiva dell’attuale assetto finanziario dell’UE e delle problematiche ad esso connesse.

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