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Il PNRR e la proposta di riforma del processo civile.

Come è noto l’Unione Europea, per far fronte alla crisi economica seguita all’epidemia da Covid 19 ha elaborato il Next Generation EU (NGEU),  programma di portata e ambizione inedite, con il quale si prevedono investimenti e riforme da attuare nei Pesi membri per accelerare la transizione ecologica e digitale, migliorare la formazione delle lavoratrici e dei lavoratori e conseguire una maggiore equità di genere, territoriale e generazionale. 

Per accedere a tale programma il Governo ha elaborato il Piano Nazionale di Ripresa  e Resilienza (PNRR). Il PNRR si articola in sei missioni che sono: digitalizzazione, innovazione, competitività, cultura e turismo; rivoluzione verde e transizione ecologica; infrastrutture per una mobilità sostenibile; istruzione e ricerca; inclusione e coesione; salute. Per realizzare le missioni, il Piano predispone un ambizioso progetto che prevede anche la realizzazione di riforme di contesto riguardanti la  pubblica amministrazione, la semplificazione della legislazione, la promozione della concorrenza e la giustizia.  

In tale Piano si rileva che la difficoltà dell’economia italiana di tenere il passo con gli altri Paesi avanzati europei e di correggere i suoi squilibri sociali ed ambientali dipende dall’andamento della produttività, molto più lento in Italia che nel resto d’Europa. Una delle cause del deludente andamento della produttività è ravvisata nella lentezza nella realizzazione di alcune riforme strutturali tra le quali rientra anche quella della giustizia civile. Tale riforma è necessaria per risolvere il problema dell’ eccessiva durata dei procedimenti. Infatti, attualmente, in media, sono necessari oltre 500 giorni per concludere un procedimento civile in primo grado.

L’eccessiva  durata dei processi incide negativamente sulla percezione della qualità della giustizia resa nelle aule giudiziarie e ne offusca indebitamente il valore, secondo la nota massima per cui “giustizia ritardata è giustizia denegata”.

Il PNRR, dunque, stabilisce che l’obiettivo delle riforme nell’ambito del settore giustizia è la riduzione del tempo del giudizio e l’introduzione di un modello di  processo caratterizzato da efficienza e competitività.

Il Piano, poi, fornisce le linee guida della riforma prevedendo, in primo luogo, un incremento del numero dei magistrati e degli operatori del settore giustizia come fattore indispensabile, ancorché non sufficiente, per il conseguimento dell’obiettivo. Sono, altresì previste, misure finalizzate  a risolvere il problema dello smaltimento dell’arretrato.

Il Piano, prevede che si dia impulso alla digitalizzazione degli uffici giudiziari e dello stesso processo, anche sotto la spinta determinata dalle esigenze della pandemia da Covid 19.

Il PNRR affida al Ministero della Giustizia l’incarico di elaborare un Piano Straordinario per la Giustizia basato su tre direttrici di intervento tra loro inscindibili e complementari che riguardano  l’organizzazione, la dimensione extraprocessuale e la dimensione endoprocessuale. Presso il Ministero sono state costituite apposite commissioni di esperti incaricate di lavorare partitamente per ciascuno degli ambiti di riforma, allo scopo di elaborare proposte di articoli ed emendamenti da presentare in Parlamento. Lo strumento normativo al quale si fa ricorso è quello della delega legislativa al Governo, che coinvolge il Parlamento sin dalla elaborazione degli interventi normativi secondo la seguente scansione:

  • Definizione del perimetro delle riforme (l’oggetto) e dei suoi orientamenti di fondo (principi e criteri direttivi) attraverso il contributo di Commissioni tecniche dedicate, istituite presso il Ministero
  • Confronto con il Parlamento
  • Approvazione dei disegni di legge delega
  • Attuazione delle deleghe attraverso i decreti delegati

La Riforma della giustizia si snoda in alcuni ambiti di intervento prioritari così definiti:

  • Interventi sull’organizzazione: Ufficio del processo e potenziamento dell’amministrazione
  • Riforma del processo civile e Alternative Dispute Resolution (ADR)
  • Riforma della giustizia tributaria
  • Riforma del processo penale
  • Riforma dell’Ordinamento giudiziario

Definita la road map della riforma, è stato elaborato il ddl 1662 di iniziativa Governativa “disegno di legge di delega al Governo per l’efficienza del processo civile e per la revisione della disciplina degli strumenti di risoluzione alternativa delle controversie.

Successivamente agli interventi operato nel corso dell’esame in Commissione, il Senato ha approvato il d.d.l di “Delega al Governo per l’efficienza del processo civile e per la revisione della disciplina degli strumenti di risoluzione alternativa delle controversie e misure urgenti di razionalizzazione dei procedimenti in materia di diritti delle persone e delle famiglie nonché in materia di esecuzione forzata”. L’obiettivo propugnato dalla Guardasigilli è quello di giungere all’approvazione definitiva del disegno di legge  entro fine anno.

Il provvedimento intende perseguire l’obiettivo della riduzione della durata dei processi civili, in primo luogo, attraverso norme che favoriscano il ricorso alla conciliazione, alla negoziazione assistita e all’arbitrato e che estendano il ricorso obbligatorio alla mediazione in via preventiva a nuove materie (ai contratti di associazione in partecipazione, consorzio, franchising, ai contratti d’opera, di somministrazione, di società di persone e di subfornitura).

A tal fine si prevede, altresì, il riordino  e la semplificazione della disciplina degli incentivi fiscali a favore di chi ricorre alle  procedure stragiudiziali di risoluzione delle controversie.

Per quanto riguarda la struttura del procedimento, invece, il disegno di legge  prevede una rimodulazione della fase introduttiva del giudizio attraverso la revisione  del contenuto e dell’oggetto dell’atto di citazione e della comparsa di risposta che dovranno contenere la descrizione dei fatti e degli elementi di diritto in modo chiaro e specifico, nonché l’esposizione sempre chiara e precisa della posizione difensiva sui fatti posti a fondamento dell’azione e l’indicazione dei mezzi di prova.

Sia l’attore che il convenuto devono concentrare la propria attività assertiva ed asseverativa nella fase iniziale del giudizio.  La  prima udienza avrà  un ruolo cruciale. Nel corso dell’udienza di comparizione le parti devono comparire personalmente ai fini del tentativo di conciliazione previsto dall’articolo 185 c.p.c. .  Peraltro, il giudice potrà formulare una proposta di conciliazione fino al momento in cui trattiene la causa in decisione.

Il  giudice, all’esito dell’udienza, provvede sulle richieste istruttorie, predisponendo il calendario del processo e disponendo che l’udienza per l’assunzione delle prove sia fissata entro novanta giorni.

Esaurita la trattazione  e istruzione della causa, il giudice può disporre la discussione orale ai sensi dell’articolo 281-sexies c.p.c. e può riservarsi il deposito della sentenza entro un termine non superiore a trenta giorni dall’udienza di discussione. In alternativa, il giudice può fissare l’udienza di rimessione della causa in decisione e, di conseguenza,  può assegnare un termine perentorio non superiore a sessanta giorni prima di tale udienza, per il deposito di note scritte di precisazione delle conclusioni oppure può assegnare termini perentori non superiori a trenta e quindici giorni prima dell’udienza fissata per la rimessione della causa in decisione, per il deposito, rispettivamente, delle comparse conclusionali e delle memorie di replica, salvo che le parti non vi rinuncino espressamente.

All’udienza  il giudice può riservarsi la decisione e provvedere al deposito della sentenza nei successivi trenta giorni nelle cause in cui il Tribunale decide in composizione monocratica, ovvero nei successivi sessanta giorni nelle cause in cui il Tribunale decide in composizione collegiale.

Anche la  disciplina del procedimento sommario di cognizione di cui agli artt. 702 e ss.c.p.c.  che assumerà la denominazione di “procedimento semplificato di cognizione” sarà riformata.

Ferma restando la possibilità per l’attore di  ricorrere al citato procedimento  nelle controversie di competenza del Tribunale in composizione monocratica, lo stesso, potrà essere adottato anche nelle cause in cui il Tribunale giudica in composizione collegiale quando i fatti di causa siano tutti non controversi e qualora l’istruzione della causa si basi su prova documentale o di pronta soluzione o richieda u’’attività istruttoria costituenda non complessa.

In mancanza di tali condizioni e nei casi in cui è proposta domanda riconvenzionale,  la causa sarà trattata con il rito ordinario di cognizione.

Il rito semplificato è scandito  da termini e tempi prevedibili e ridotti rispetto a quelli del rito ordinario per lo svolgimento delle difese e il maturare delle preclusioni e si conclude con sentenza.

Nel corso del giudizio di primo grado, nelle controversie di competenza del Tribunale che hanno ad oggetto diritti disponibili il giudice può, su istanza di parte, pronunciare ordinanza provvisoria di accoglimento provvisoriamente esecutiva, in tutto o in parte, della domanda proposta, quando i fatti costitutivi sono provati e le difese del convenuto appaiono manifestamente infondate. L’ordinanza di accoglimento è reclamabile ai sensi dell’articolo 669- terdecies c.p.c. e non acquista efficacia di giudicato ai sensi dell’articolo 2909c.c. , né può avere autorità in altri processi. 

Nel corso del giudizio di primo grado, nelle controversie di competenza del Tribunale in materia di diritti disponibili, all’esito della prima udienza di comparizione delle parti e di trattazione della causa, il giudice può, su istanza di parte, pronunciare ordinanza provvisoria di rigetto della domanda proposta, quando quest’ultima è manifestamente infondata ovvero se è omesso o risulta assolutamente incerto il requisito stabilito dall’articolo 163, terzo comma, numero 3), c.p.c. ovvero se manca l’esposizione dei fatti di cui al numero 4) del predetto terzo comma. Anche tale ordinanza è reclamabile ai sensi dell’articolo 669-terdecies c.p.c. e non acquista efficacia di giudicato ai sensi dell’articolo 2909 c.c., né può avere autorità in altri processi.

Si prevede, altresì, l’estensione dell’applicabilità della procedura di convalida, di licenza per scadenza del contratto e di sfratto per morosità anche ai contratti di comodato di beni immobili e di affitto d’azienda.

Si prevede anche che si provveda ad uniformare il processo davanti al giudice di pace, al procedimento davanti al Tribunale in composizione monocratica e a  rideterminare  la sua competenza in materia civile.

Diverse le novità che coinvolgono i mezzi di impugnazione. Con riferimento all’appello, l’atto introduttivo deve essere formulato in modo puntuale e rigoroso, dovendo contenere motivi specifici, chiari e sintetici.

I termini per le impugnazioni ex art. 325 c.p.c. decorreranno dal momento in cui la sentenza è notificata, anche per la parte che procede alla notifica e l’impugnazione incidentale tardiva perderà efficacia anche qualora l’impugnazione principale sia dichiarata improcedibile.

Viene ripristinata la figura del consigliere istruttore, che dovrà espletare l’intera fase prodromica alla decisione e a cui sarà attribuito il potere di adottare provvedimenti come la dichiarazione  della contumacia dell’appellato, la  riunione degli appelli contro la stessa sentenza, lo svolgimento del  tentativo di conciliazione, l’ammissione dei mezzi di prova, l’assunzione dei mezzi istruttori. Rivestirà, inoltre, un ruolo fondamentale anche nella fase decisoria.

Si prevede anche l’introduzione di un procedimento accelerato per la dichiarazione di inammissibilità, improcedibilità e manifesta fondatezza o infondatezza  dell’appello e la modifica della disciplina dei provvedimenti sull’esecuzione provvisoria della sentenza impugnata.

Il d.d.l. in esame  ribadisce che il ricorso in Cassazione deve contenere la chiara ed essenziale esposizione dei fatti della causa e la chiara e sintetica esposizione dei motivi per i quali viene proposto.

Vengono, poi, uniformati i riti camerali, con soppressione della sezione “filtro” disciplinata dall’art. 376 c.p.c. e del procedimento disciplinato dall’articolo 380-bis  c.p.c.. E’, altresì,  prevista l’introduzione di un procedimento accelerato, rispetto all’ ordinaria sede camerale, per la definizione dei ricorsi inammissibili, improcedibili o manifestamente infondati.

La riforma prevede l’introduzione del c.d. “rinvio pregiudiziale” in Cassazione: i giudici del merito potranno sollecitare una decisione della Suprema Corte per definire questioni di diritto di particolare importanza, non ancora affrontata dalla Corte e che sono complesse dal punto di vista  interpretativo, in presenza dei requisiti dettati dalla noma. Nel frattempo, il giudizio di merito verrà sospeso in attesa della pronuncia della Cassazione.

Il d.d.l. di riforma prevede la modifica e la semplificazione del processo anche relativamente alle  controversie di lavoro e previdenza, attraverso l’unificazione della disciplina dei procedimenti di impugnazione dei licenziamenti. Assumerà carattere prioritario la trattazione delle cause di licenziamento in cui sia proposta domanda di reintegrazione del lavoratore nel posto di lavoro.

Con riferimento al processo esecutivo si prevede  l’abrogazione delle disposizioni codicistiche relative alla  formula esecutiva e alla spedizione in forma esecutiva del titolo esecutivo che potranno essere utilizzati  semplicemente  in copia attestata conforme all’originale.

La riforma  interviene anche sulla disciplina dell’arbitrato rafforzando le garanzie di imparzialità e indipendenza dell’arbitro.

Viene introdotta la possibilità, in capo agli arbitri, di emanare provvedimenti di natura cautelare previa espressa volontà delle parti. Infine, si prevede di riordinare e ricollocare all’interno del codice di procedura civile la disciplina delle norme relative all’arbitrato in ambito societario.

Da un punto di vista organizzativo, la riforma intende rendere obbligatorio il deposito telematico di tutti gli atti del giudizio  e i documenti. In  tutti i procedimenti civili, si prevede che  il deposito telematico di atti e documenti di parte possa avvenire anche con soluzioni tecnologiche diverse dall’utilizzo della posta elettronica certificata nel rispetto della normativa, anche regolamentare, concernente la sottoscrizione, la trasmissione e la ricezione dei documenti informatici. Inoltre, è introdotto il divieto di sanzioni sulla validità degli atti per il mancato rispetto delle specifiche tecniche sulla forma, sui limiti e sullo schema informatico dell’atto, quando questo ha comunque raggiunto lo scopo. Si prevede, inoltre, la  stabilizzazione delle disposizioni adottate in via emergenziale durante il periodo di pandemia relativamente allo svolgimento delle udienze civili con collegamenti audiovisivi a distanza e da remoto.

Si introduce, inoltre,  il “Tribunale per le persone, per i minorenni e per le famiglie“, un unico Tribunale, con giudici specializzati e giudici onorari esperti, e una Procura della Repubblica ad hoc, dove confluiscono tutte le competenze del tribunale per i minorenni e delle sezioni famiglia dei tribunali.

Tale Tribunale è composto dalla sezione distrettuale e dalle sezioni circondariali. La sezione distrettuale sarà costituita presso ogni sede di corte di appello o di sezione di corte d’appello. Le sezioni circondariali saranno costituite presso ogni sede di tribunale ordinario, collocata nel distretto di sede di corte di appello o di sezione di Corte d’appello in cui ha sede la sezione distrettuale. Saranno trasferite le competenze civili, penali e di sorveglianza del Tribunale per i minorenni alle sezioni distrettuali del nuovo Tribunale, ad eccezione delle competenze civili trasferite alle sezioni circondariali (oltre a tutte le competenze civili attribuite al tribunale ordinario nelle cause riguardanti lo stato e la capacità delle persone, ad esclusione delle cause su cittadinanza, famiglia, unione civile, convivenze, minori e tutti i procedimenti di competenza del giudice tutelare, nonché i procedimenti sul risarcimento del danno endo-familiare). Il Presidente della sezione distrettuale sarà individuato tra i magistrati che hanno conseguito almeno la quinta valutazione di professionalità, mentre il presidente della sezione circondariale tra i magistrati che hanno conseguito almeno la quarta valutazione di professionalità.

Dinanzi a tale Tribunale il processo segue un rito unico applicabile ai procedimenti relativi allo stato delle persone, ai minorenni e alle famiglie.

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